香港推迟选举保障人权与民主

   田飞龙（北京航空航天大学法学院副教授，全国港澳研究会理事）

香港特首林郑月娥于7月31日宣布将引用《紧急情况规例条例》制定推迟立法会选举的规例，这是特首在香港反修例运动以来第二次引用紧急法。香港是法治社会，民众承平日久，对回归以来继续有效的紧急法颇为陌生及不适应，甚至连本应熟悉法律与法理的裁判官也会误解特首引用紧急法的正当性和必要性。在首次引用紧急法制定反蒙面规例之后，香港反对派及法院一度以比例原则及人权保护为由，启动司法复核并曾宣布紧急法部分条款及反蒙面法诸多条款无效，严重侵夺特首的自治紧急权并损害香港止暴制乱的法治进程。2020年4月，香港高院上诉庭裁决政府就反蒙面法上诉得直，从而从宪制秩序上维护了特首的自治紧急权。基于香港已有法律基础以及高院裁决，特首依法再次引用紧急法制定选举延期的规例，以应对前所未有的新冠疫情并确保选举公平性。  

反对派的条件反射式的理由总是人权与民主。中央依法制定香港国安法，他们反对。特首依法推迟选举，他们也反对。实际上，无论是特首的自治紧急权，还是推迟选举的事实依据，都证明了反对派的所谓反对理由不能成立，只是其一以贯之的“绝对不合作”斗争路线的再次展现。从“一国两制”的紧急权法理来看，存在中央主导的国家紧急状态权（基本法第18条）以及特首负责的自治紧急状态权（《紧急情况规例条例》），自治紧急权是特区高度自治权的有效组成部分，也是基本法建立的行政主导体制的重要权力元素。紧急权在法理上应对的是超出常规法治能力的危机状态，避免宪制秩序瘫痪或公众安全严重损害。具体而言，反蒙面法针对的是反修例黑暴运动对香港法治与人权的极端挑战，而推迟选举规例针对的是新冠疫情造成的严重公共健康与安全危机，以保护香港的人权及民主选举的公平性。

延期选举的主要理据是疫情防控和选举公平。疫情防控的理由和依据是充分且显著的。从比较层面看，全球已有数十个国家因应新冠疫情推迟了选举，延期的期限在3个月到1年不等。从香港本地疫情的严重性来看，7月以来出现了新的爆发期与激增趋势，每天日增超百例，特区政府无法从科学证据及管治措施上确保9月6日之前可以控制疫情及保障选举活动安全有序开展。特区政府在决策说明中给出了疫情数据和权威的专家判断，这是任何民主政府决策都需要尊重的科学基础。与之相关，如果按照反对派的意见如期选举，不仅对新冠疫情防控及公众健康安全造成严重损害，而且会破坏民主选举的公平性。在严重疫情下进行选举，负面后果包括：其一，反对派的“非法初选”扭曲了民意和政治竞争规则，造成误导性和激进氛围，对特区宪制秩序的理性与稳定性造成威胁，而这种威胁很可能即刻反映在随之而来的选举中；其二，大量在内地工作或定居的香港居民因疫情防控原因无法按时返回香港投票，可能导致香港政治生态失衡及代表性赤字；其三，疫情加重条件下举行选举，对行动不便及健康状况不佳的老年群体是毁灭性打击，不仅破坏其健康安全，也损害其投票意愿和政治行动能力；其四，疫情加重条件下强推选举，还将造成社会怨气过盛，民心难以从容理性投票，给本土派和政治揽炒派带来破坏香港宪制秩序的新机会，但整个香港却要付出严重的政治社会代价。

为了确保延期选举安排的合法性与合理性，特区政府采取了“两步走”的方案：第一步，特首会同行政会议依法形成延期选举的共识并制定相关规例；第二步，特首依据基本法并认识到推迟选举带来的立法会“权力真空”问题属于中央事权，依程序提请中央人民政府支持及寻求全国人大常委会作出专门决定。这样的宪制处理程序是符合宪法与基本法构成的特区宪制秩序的，也体现了特区政府对基本法与中央事权的准确理解和对有关宪制程序的严格遵循，体现了“一国两制”范畴下中央管治权与高度自治权的有机结合。特区政府对基本法的全面准确理解与对自治权边界的法治维护，显示了较高水准的政治成熟和负责制精神。选举属于地方自治事务，但推迟选举造成的立法会权力真空及特区宪制秩序运转障碍，尽管有本地法例上诸如《立法会条例》第11条规定的紧急会议机制，仍然难以满足延期期间立法会履职需求，故需要请示中央依据宪法和基本法作出权威性的法律决定。人大决定是全国性法律文件的一种，拘束香港所有自治机关，并不受香港司法复核的挑战。特区政府的延期选举规例有人大决定的权威加持，可确保其法律地位和效力不受本地挑战，确保延期选举期间的疫情防控、立法会运作以及后期的选举重启在合法、有序、公正、高效的轨道上展开。

选举民主的根本目的是什么？显然是由集体民意选出负责任的政府及公权力代表，由合法的公权力代表来保障人权及民主价值。如期选举在形式上似乎维持了民主秩序的连续性，但在疫情如此严重以及本土激进派破坏选举的挑战下，却可能造成对香港居民健康安全的人权以及民主选举的公平性的双重破坏。民主选举必须服务于人权保障及民主价值的巩固，不能因选举程序安排不当造成严重的人权损害与民主价值的反噬。特区政府的延期选举决定，秉承了对居民健康安全负责并保障选举公平的宪制责任与政治伦理，是正当合法的。而人大的专门决定则体现了中央对香港民主选举、特区依法施政以及特区宪制秩序安全的宪制性责任与依法治港的理性精神。一年之后，我们相信在特区政府良好管治及中央全方位支持保障之下，疫情必定受控，经济活力有效复苏，民心民意理性回转，本土激进派渐趋边缘化，外部干预势力遭受国安法挫败，重启的香港民主选举可以被信任选出负责任的新一届立法会以履行基本法赋予的代议民主机构的治理责任。